光华思想力
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《研究简报》第144期 美联储与美国的综合国力(上)

唐 遥


美国国会1913年通过联邦储备法案,授权设立联邦储备系统(以下简称美联储)作为美国的中央银行。美联储的主要职能是实施货币政策和监管金融市场,其政策对美国甚至全球经济都具有很大影响力,是美国综合国力的重要组成部分。在近三四十年中,美国出现了经济增速放缓、财政赤字攀升、社会不平等和对立加剧的长期趋势;在新冠肺炎疫情去年在美国爆发之后,美联储采取了大规模的货币宽松政策以及救助措施,避免了金融危机,但也催生了资产泡沫。在此大背景下,极度宽松的货币政策如何安全退场、通货膨胀是否必然卷土再来、以及美联储如何应对美国经济的长期问题,引发了全球的关注。本文回顾了历史上美联储职责和角色的演化,在此基础上探讨了美联储通过金融霸权、联邦财政和财富分配这三个渠道对美国综合国力的潜在影响。

 

一、美联储系统历史和制度

在美国200余年历史上,中央银行的设立是一个曲折的过程,表明有相当一部分民众、州政府和政治家对中央银行这类拥有集中权力的联邦机构存在疑心,对中央银行的接受是一个缓慢的过程。美国在1787年通过宪法,三年之后时任财政部长亚历山大·哈密尔顿促请美国国会授权美国第一银行成为美国的央行来稳定信贷和财政,授权的期限为1791年到1811年。然而在设立时即遭到包括托马斯·杰弗逊在内的很多政治家的反对,反对原因包括联邦权力的扩大及其设立会以牺牲大众的利益为代价让商人和投资者获利。1811年,美国国会拒绝继续授权美国第一银行作为央行继续运作,宣告美国第一个央行终止运行。1816年,美国国会授权美国第二银行成为美国的第二个央行,同样给予了20年授权。反对设置央行的美国总统安德鲁·杰克逊在任上弱化了美国第二银行的央行功能,最终,美国第二银行的授权在1836年到期,结束了其作为央行的运作。

缺少中央银行的美国经济遭遇了数次重大金融危机,一个重要原因是缺乏一个在危机时刻救助金融机构的机构。现代的商业银行在收到存款后会留下一小部分资金,如10% 的存款,作为准备金以应对取款和日常交易的需要,余下大部分资金被贷给企业或个人,贷款利率超出存款利率的利差是银行利润的主要来源。然而在出现储户大量要求提现的情况下,商业银行的准备金会消耗殆尽,出现银行危机。在没有央行的时期,美国的商业银行依靠其持有的黄金、白银、或者美国国债背书发行货币,在出现普遍的银行危机时,大银行受限于储备资产的持有量,无法发行更多的货币来救助其他银行。

1907年再次发生的严重的银行危机促成了美联储在1913年建立,这是美国建立的第三个中央银行。美联储最初的职责在于监管金融市场,并在发生银行危机时发挥最后借款人的作用。由于当时美国的货币制度是金本位,美联储作为财政部的附属机构主要负责维持币值稳定,没有实行现代意义上的货币政策。1933年,作为罗斯福新政的一部分,美元和黄金脱钩,随后货币供给的扩张降低了美国的利率并且实现了美元的贬值,帮助美国经济从大萧条中复苏。1951年,美联储正式独立于财政部,货币政策开始具有完全的独立性,美联储确立了实施货币政策和监管金融市场的两大职责。

美联储系统的结构综合了联邦层面的领导权和地方参与权。在联邦层面,美联储系统的主要管理机构是联邦储备委员会,该委员会设七名理事,理事中的一人担任美联储主席。在地方层面有十二家美联储分行,它们是非盈利的私人机构,在全国决策过程中代表地方商业银行等地方利益。美联储负责货币政策的核心机构为联邦公开市场委员会,该委员会设有十二名委员,包括联邦储备委员会的七名理事,负责货币政策具体实施的纽约联邦储备银行行长也是联邦公开市场委员会的委员,余下的四个席位由纽约之外的十一家美联储分行的行长轮流担任。这一结构保证了作为联邦政府一部分的联邦储备委员会控制货币政策的方向,同时允许地区分行参与货币政策的决策。

为了保证货币政策的相对独立性,美联储在人事方面进行了相应的安排。位于美联储系统核心的七名联邦储备委员会理事任期为14年,每两年更换其中一人,意在防止一个总统在该委员会中安排过多委员,进而控制货币政策。总统虽然可以提名美联储主席人选,但在参议院投票任命之后总统通常无法更换主席。在现实政治中,这种人事安排不时造成总统和美联储之间就货币政策发生矛盾。由于美联储决定货币政策的十二人均不是由民选产生,普通民众或外界不免怀疑有少数人为了私利操纵货币政策。作为监督机制,美联储主席需要定期到国会参加听证,而且制定货币政策的会议纪要及会议记录全文必需在一定时间后公布。

近现代金融实践表明了央行存在的必要性,美联储通过多年的运作逐步成为对美国和世界经济影响最大的机构之一,美联储的主席也是世界经济中最重要的人物之一。然而美国的历史表明,部分民众和政治家对央行高度集中的金融和货币权力保持警惕,这种态度在当代仍然存在,例如2008年金融危机之后,前美联储主席艾伦·格林斯潘在2001年之后数年采取过于宽松的货币政策受到批评,他的继任者本·伯南克因为在金融危机后救助大型金融机构也遭到多方非议,被指责过多照顾行为不端的大金融机构的利益。社会各方的持续审视对美联储及其监管的美国金融制度形成了制约。

 

二、美联储的实际政策目标:平衡大众、政府和资本的利益

在实践中,美联储需要平衡大众、政府和资本的利益,维护美元的价值和金融市场的稳定。根据美国国会的相关授权,在货币政策层面,美联储对公众的责任体现在其需要追求物价稳定以及就业最大化,具体而言,这要求消费物价指数的通胀率稳定在2% 左右,失业率进入4% 5% 的区间。在美联储的货币政策公告、公开报告以及官员演讲中,这两个目标被反复强调,以示其运作的合法性。美联储官员也尽量规避政治议题,减少外界尤其是国会对其货币政策和金融监管的注意,避免国会出台对其不利的立法。长期看来,美联储的货币政策调整大体符合对这两个目标的追求,满足了公众的基本利益,但同时政府和资本的利益也影响其运作。

由于货币政策通过物价和就业影响总统的经济业绩,美国总统在任命美联储主席或者决定是否提名现任主席连任的时候,往往包含了对自己政治利益的考虑。例如历史上,19791983年间成功战胜了美国二战后最严重的通胀的保罗·沃尔克由于和时任总统罗纳德·里根的经济主张分歧严重,没有获得提名连任。而前任美国总统唐纳德·特朗普重视股市表现,更是毫不掩饰其对宽松货币政策的偏好,多次对美联储施压,要求其降息,并且提名观点类似的财经人士担任美联储的理事。除影响GDP、就业和通货膨胀之外,美联储的货币政策也通过利率影响政府借债的成本,因此总统和财政部门自然希望美联储更多地采取低利率的政策。

美国的金融资本一方面受到美联储政策的影响,另一方面也通过市场交易表达对货币政策的看法,并通过输送财经人才影响美联储的运作。大量商业银行是美联储体系的会员机构,和美联储有天然的密切联系,一方面商业银行可以通过贴现窗口获取流动资金,另一方面美联储在公开市场投放或者回笼基础货币的操作影响银行间市场可供借贷的资金数量。在股市方面,由于利率的调节改变了投资者可以获得的无风险的投资回报,他们会相应改变对有风险的金融资产尤其是股票的需求,带来股价的涨跌。债券市场对通货膨胀非常敏感,如果通货膨胀上升,债券投资人未来预期获得本金及利率的购买力下降,债券的价值下跌,因此他们害怕美联储会放任通货膨胀上升。整体上,金融市场非常了解美联储对华尔街的生命线有关键的影响,因而时刻关注美联储的动向,同时也有动力去参与和影响美联储的运作。

在任何一个交易日,金融市场都通过海量交易形成的价格揭示了资本对美联储政策的回应或者预期。如果市场投资者预计未来通货膨胀会上升,那么他们会抛售债券,形成恐慌情绪,迫使美联储思考其政策是否得当。另一方面,很多美联储的高级官员都拥有金融行业从业经验,包括近五任美联储主席中的三人——保罗·沃尔克、艾伦·格林斯潘和杰罗姆·鲍威尔,这些官员理解金融市场的运行逻辑和价格信号,也可能偏向满足金融资本的诉求。另一方面,拥有丰富金融市场从业经验的人士进入美联储担任高层职务,能帮助美联储制定符合经济和金融规律的政策,避免理论和实践脱节的危险。

 

 

作者单位:北京大学光华管理学院