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一、2023年二季度以来国内经济形势和国际环境变化研判
2023年一季度经济增长好于预期，但由于经济内生动力不强，二季度各项经济数据转弱。2023年一季度国内生产总值（GDP）同比增长4.5%，高于市场预期。消费方面，积压需求释放带动消费回升，一季度社会消费品零售同比增长5.8%；固定资产投资方面，一季度固定资产投资同比增长5.1%，基建投资保持强劲，制造业投资保持韧性，房地产投资修复动能较弱；出口方面，受疫情和春节效应影响，1-2月出口同比下降6.8%；而受订单跨季转移，春节后复工提速支撑，3月出口大幅反弹，同比增长14.8%；一季度出口同比录得正增长，为0.5%。但自二季度以来，由于国内经济内生动力仍不强，且2023年外需呈下行趋势，各项经济数据转弱。排除基数效应影响，5月社会消费品零售2年平均增速为2.5%，工业增加值2年平均增速为2.1%，均处于较低水平。1-5月固定资产投资同比增长4.0%，增速较前四月下降0.7个百分点。其中，基建和制造业投资维持韧性，地产延续回落趋势。房地产开发投资同比下降7.2%，降幅较前四月扩大1.0个百分点。
目前，经济当中存在三大突出风险问题，分别为房地产行业风险、地方财政风险和就业问题。
二季度以来，房地产需求迅速走弱，供给持续收缩。
需求方面，商品房销售增速在4月达到高点，自5月起开始回落。1-5月商品房销售面积同比下降0.9%，降幅较前四月扩大0.5个百分点；商品房销售额同比增长8.4%，增幅较前四月回落0.4个百分点。6月一般为商品房销售冲量月份，但高频数据显示，6月商品房销售面积低于2019-2022年同期水平。6月16日至6月23日43个城市新房成交面积为297.6万平方米，环比下降4.6%，同比下降55.3%。而以一二线城市为主的二手房市场同样呈现弱势，上周15个城市二手房成交面积为106.3万平方米，环比下降33.2%，同比下降32.4%。
供给方面，房地产新开工数据持续下滑，1-5月房屋新开工面积同比下降22.6%，降幅较前四月扩大1.4个百分点；房企拿地意愿低，1-5月土地成交建筑面积同比下降25.4%，成交金额同比下降12.6%。其中，52%的拿地企业为国企（除城投平台外），14%的拿地企业为城投平台，仅有34%的拿地企业为民企，民企拿地积极性远低于2021年上半年水平。主要拿地企业均为国企和民企中的绝对头部企业，大部分房企仍处于缩表状态，拿地意愿和拿地能力有限。1-5月，房地产开发资金同比下降6.6%，降幅较前四月扩大0.2个百分点。商品房销售是房地产开发资金的重要来源。商品房销售连接着房企的经营性现金流回款，对房企后续的拿地、开工都较为关键，商品房销售回暖的可持续性将影响房地产行业是否能开启正向循环。若市场修复节奏持续减缓，房地产商的现金流将再次受到冲击，已暴雷房企及部分民企可能仍会面临再次暴雷的风险，房地产供给的收缩或持续更久。
具体地，从房企债券违约情况来看，房企违约仍在持续，且主要集中于民营房企。2021-2022年，国内债券市场累计有41家房地产违约主体，共计违约1519.5亿元，违约主体数和违约金额显著高于其他行业。分企业性质来看，违约主体主要为民营房企，占到了28家；违约主体中有1家为地方国有企业，为天津房地产集团有限公司。2023年房企偿债压力较大，年内房企到期国内债及海外债合计9579.6亿元，相比上年多700亿元，房企偿债规模有增无减，其中国内债占比65.9%，海外债占比34.1%。2023年以来，房地产企业国内债券已累计违约207.1亿元。其中，民营房企违约185.0亿元，占到全部违约金额的接近90%，主要违约主体包括恒大、华夏幸福、金科、阳光城等多家大型民营房企。除此以外，房企海外债券也出现了违约。此前，旭辉、中梁等房企均曾暂停支付所有境外债务。6月23日，河南龙头房企建业地产未能按时偿还一笔境外债的利息。建业地产称，2023年二季度以来，房地产市场销售持续疲软，每月销售逐渐恶化。销售不及预期，公司流动资金紧张状况正在加剧，境外兑付压力持续增加，因此，将暂停向所有境外债权人进行支付，集中资源保交付、保经营。建业地产是二季度以来首家大型房企公开违约，说明房企债务偿还压力依然是比较大，民营房企在偿债方面依然存在不确定性。
供需双弱背景下，房价呈下滑趋势。5月70个大中城市新建商品住宅价格同比下降0.5%，环比上升0.1%；二手住宅价格同比下降2.5%，环比下降0.2%。其中，三线城市新建商品住宅和二手住宅的价格同比、环比均处于负区间或零增长，显示低能级城市房地产市场的风险突出；而二手房交易占比更高的一线城市的二手房价也展现疲态，5月一线城市二手住宅价格环比下滑0.4%。
地方财政风险主要集中在普遍的地方政府隐性债务风险和部分地区较为严重的财政收支不平衡风险。地方政府隐性债务问题主要是城投的债务问题，2023年城投债将迎偿还高峰期，总偿还规模预计约4.4万亿元，较2022年增长18.6%，偿债压力水涨船高，关于“城投信仰”是否会打破的讨论也在今年内越来越多。如何确保债务的正常偿还，保证地方财政的可持续性尤为重要。城投平台债务问题涉及多方参与者，除了城投平台、地方政府外，还包括商业银行、债券市场的广泛投资者等。城投平台债务体量大，影响范围广，其债务问题不仅仅是债务违约的风险，更和地方政府财政可持续性、金融稳定紧密相关，是防范系统性风险的重中之重。另一方面，地方财政收支不平衡问题日益凸显，部分地方政府面临着本级一般公共预算收入不足以覆盖“三保”支出的困境。在最基本的保民生、保工资、保运转方面，地方财政压力巨大，需要依赖中央转移支付的支持，确保基本保障的实施。
就业问题主要集中在青年群体。5月全国城镇调查失业率为5.2%，与上月持平。但值得注意的是，青年失业率水平持续上升。5月16-24岁人口调查失业率为20.8%，较上月上升0.4个百分点。2023年高校毕业生规模将达到1158万人，6-7月应届生集中毕业，青年失业率可能仍会季节性上升。目前，已有一些政策出台支持青年自主创业、灵活就业等，但由于政策力度和涉及人数较为有限，且青年群体就业问题严峻的根本原因在企业招聘需求不足，因此尚不能从根本上解决青年群体的就业问题。
国际方面，俄乌战争或于今年内结束，现行地缘政治格局可能发生剧变，全球安全格局和大国博弈关系或面临深刻调整，对我国战略环境弊大于利。目前，俄乌战争已持续一年有余，俄乌双方在人员、武器、物资等方面都有极大的消耗，俄乌战争有望在2023年迎来终局。乌克兰方面已于6月开始反攻，欧美对乌克兰的军事援助规模进一步扩大。自开始反攻以来，乌克兰不断向东推进，已经占领了顿涅茨克东部地区的多个定居点，在东部关键城市巴赫穆特的残余地区也取得了一些进展。欧盟于近日把对乌克兰的军事援助增加38亿美元，提高到130多亿美元；美国正在向乌克兰提供高达5亿美元的额外军事援助。在欧美的帮助下，乌克兰将发起主要反攻，推动战争局势的快速变化。俄罗斯方面，由于瓦格纳雇佣军和俄罗斯国防部之间的矛盾愈发激烈，6月23日，瓦格纳雇佣军发动叛乱，并朝莫斯科进军。6月24日，瓦格纳集团创始人普里戈任宣布停止向莫斯科进军，全部人员将撤回原营地，该事件戏剧性地在24小时内以和平形式结束。俄罗斯的内部叛乱虽迅速平息，但其却有更为深远的影响。瓦格纳雇佣军的叛乱表现出俄罗斯的军事力量出现了裂痕，严重削弱了俄军在乌克兰战场上的战斗力。乌军可能利用叛乱对俄军决策、指挥和行动能力造成的影响，积极推进全线“大反攻”。预计乐观情况下，俄乌战争仍以体面方式结束，俄罗斯同西方各国达成和解，能源等大宗商品供给恢复正常，全球通胀大幅缓解，全球经济提前结束衰退，开启新一轮复苏进程。而悲观情况下，俄乌战争可能以俄罗斯被迫承认战败，甚至国内发生政权更替的形式结束，而且伊朗国内政治混乱加剧，国际安全环境受到更大的影响。借此机会，以美国为首的西方国家可能会占据全球战略主动权，从而加强对我国政治、经济层面的极限施压，各项制裁进一步加码，我国的国际安全环境出现显著恶化。
二、政策建议
通过发行超长国债，实施更加积极有为的财政政策。超长国债具有低成本长周期的优势。一方面，在当前低利率环境下，政府可以以更低的成本融资，减轻了财政压力。二季度以来，财政部所发行的30年期和50年期国债的发行票面利率3.0%-3.3%之间，都远低于GDP增速。因此，只要我国经济能持续增长，国债利率长期小于实体经济增长速度，发行超长国债造成的债务负担就并不繁重，偿付压力也相对较小。另一方面，超长国债的发行提供了长期稳定的资金来源。这种稳定的资金来源使政府能够更好地规划和执行长期的财政项目和计划，为国家的发展提供可靠的资金支持。当前，内需不足是我国经济面临的一个突出问题，发行超长国债所获资金的一部分可用于消费补贴。消费对稳定经济增长具有基础性作用，如果政府通过转移支付增加居民消费，消费增加可以带动企业生产，生产增加提供就业岗位，就业促进消费，整个过程不仅是良性循环且具有乘数效应。根据测算，1元钱的政府补贴能有效带动3.4元-5.8元的新增消费。通过发放消费券带动居民消费的提升，可有效支撑我国经济复苏。而从长期来看，发展壮大制造业，建立现代化产业体系，也离不开政府资金的支持。发行超长国债所获资金可用于加大基础研究投入，围绕节点行业和节点领域投资等多个领域。创新是发展的第一动力，中国要继续保持高质量发展，需要大量科技创新，而作为科技创新“总开关”的基础研究投入尤为关键。二十大报告明确提出，要集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。通过发行特别国债所获得的资金，可以大量且长期投资于基础研究。为平抑经济下行压力，使经济增速维持在潜在产出以上，提高有效投资以促进全要素生产率的增长尤为关键。在这方面，我们特别强调5G/6G等新基建以及碳中和的投资意义。5G/6G作为我国再工业化基础设施的核心组成部分，是重要的基础核心领域。碳中和更是会带来革命性的技术变革和经济结构以及增长动能的巨大变化。再者，中央财政发行超长国债筹集的资金可为地方财政提供支持，作为地方财政的兜底保障，起到缓解地方财政风险，稳定金融市场，并促进经济可持续发展的作用。
货币政策应继续着力稳增长，同时兼顾汇率风险和系统性金融风险。对内，央行应坚持以稳增长为主要货币政策目标，加大稳健货币政策实施力度，为实体经济提供更有力支持。近期，央行下调主要政策利率，带动贷款基准利率下调，有效帮助实体经济降低融资成本。6月13日和15日，央行分别下调公开市场操作（OMO）和中期借贷便利（MLF）利率10个基点至1.9%和2.65%；6月20日，最新贷款市场报价利率（LPR）公布，一年期 LPR 下调至3.55%，五年期 LPR下调至4.2%，均下调10个基点。当前，我国经济仍面临内需不足、出口下行等多重挑战，为应对这些问题，我国货币政策兼具宽松的必要性和可行性。通过降低利率和降低存款准备金率，可提供充足且低价的流动性，鼓励消费和投资，推动经济活动，增加就业机会。我国目前通胀压力相对较低，通胀预期稳定，也为采取宽松政策创造了条件。此外，我国金融体系稳健，央行具备调控经济的工具和手段，为实施宽松货币政策提供了可行性。下一步，央行仍有必要进行总量上的降准或者降息的宽松货币政策操作，同时兼顾货币政策的传导效率，为实体经济提供资金支持，支持经济稳增长。汇率方面，央行应继续打开并扩展专门的工具箱来应对汇率波动，树立国内外金融市场对人民币的信心。防范系统性金融风险方面，要妥善处置房地产下行风险，压实金融机构及股东的主体责任、地方属地责任和金融管理部门的监管责任，提升金融机构的稳健性。
房地产政策工具箱需进一步打开，稳定各线城市的购房需求，适当放宽购房条件，并给予金融政策上的支持。正如在房地产风险部分所说，目前购房需求的萎缩不仅限于二三线城市，一线城市的商品房和二手房销售在进入6月以来均有所下滑，二手房价已出现环比下跌势头。因此，房地产需求政策的放开不应只局限于二三线城市，一线城市的购房政策也应适度放松。具体在实施上，需要考虑“因城施策”，可通过放宽购买条件，如降低社保缴纳要求；降低首付比例；放宽贷款条件，如认房不认贷等多种方式稳定购房需求。而从总量政策来看，货币政策应继续推动购房贷款利率的降低，既可以降低购房者的压力，也可以降低贷款人存量房贷的还款压力。截至2023年一季度，我国有存量房贷38.9万亿。如果假设存量房贷的平均期限为20年，贷款利率每下调1%，每年的还本付息支出将下降约2412亿元。房贷利率下降既直接帮贷款者节约了部分资金，而这部分资金可用于支撑消费的增长；同时也减轻了贷款人的心理负担，有助于促进其消费意愿的修复。
加大稳外贸力度，采取有效措施稳住对发达国家出口，同时扩大对发展中国家的出口。首先，应落实好支持外贸稳定发展政策措施，加大对外贸大省的支持力度，开展更多督查、指导服务、强化落实以强化外贸开放政策的落地效果。其次，在外贸企业纾困方面，应优化外贸企业防疫工作，保障企业人流物流畅通；政府和行业协会协调组织研究，指导企业有效应对制裁和管制，提前做好应对工作。三是可通过办展、中外企业交流、企业商务出境洽谈等活动稳订单、稳外商直接投资，帮助企业抢单稳市场份额。四是扩大出口退税品范围，延续各项关税优惠政策，为企业纾困。最后，应采取有效措施稳住对发达国家出口，同时扩大对发展中国家的出口。今年以来，我国出口呈现出对发达国家，如美国、欧盟国家等的出口下滑，对发展中国家，如东盟国家、“一带一路”国家、非洲国家等出口逆势增长的趋势。在此背景下，我们既需要采取有效措施稳住对发达国家的出口，积极参与贸易谈判和经济外交，争取更加开放和公平的贸易环境，保证和主要发达国家市场“不脱钩”；也需要抓住机会，持续扩大对发展中国家的出口，深化RCEP合作，深化“一带一路”合作，积极推进加入CPTPP等组织，深化与东盟各国以及其他国家的友好合作。
稳定预期，强化信心。2022年12月的中央经济工作会议坦率指出我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大。会议明确指出“要坚定做好经济工作的信心”，“大力提振市场信心”，“从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作”，“旗帜鲜明坚持两个毫不动摇”。目前，企业预期、居民预期仍较弱，因此，仍需政策支持，帮助预期和信心修复。政府应尽量提高经济政策的连续性和稳定性，避免频繁调整政策方向，以减少市场的不确定性。稳定的政策环境有助于增强企业和居民对未来经济发展的预期，并激励他们做出长期的规划和投资决策。其次，政府和相关部门应加强信息透明度，积极与企业、居民进行沟通和交流，加强与企业、居民的互动和反馈，及时回应和解决关切问题。具体地，稳民企预期方面，应加大对民企的金融支持力度，提供便利的融资渠道和优惠的融资条件；优化营商环境，减少行政审批的难度和时间，简化办事流程，降低企业的运营成本和经营风险。稳外企预期方面，应强调开放合作的态度，进一步加大市场准入力度，积极吸引外资。居民预期的稳定则可能需要更长的时间，这既需要各项稳增长、稳预期政策的支持，也需要宏观经济大盘的真正企稳回升，就业、收入等问题有所改善。
作者单位：北京大学光华管理学院、北京大学经济政策研究所
