经济与发展

周黎安:中国政府治理的变革与现代化 | 纪念改革开放四十年

时间:2018-07-27

2018年是改革开放40周年。

40年“中国奇迹”背后有哪些决定性因素?

中国政府治理在其中发挥了什么作用?

北京大学光华管理学院副院长周黎安教授对此作了深入思考 ,以近万字篇幅详细论述了中国政府治理的特征、内在逻辑和过去四十年的演进路径,并预判未来可能的变革方向与挑战。

引 言

新中国以来,中国政府治理传统的韧性和活力一直得以延续和发展,体现在建国之初毛泽东对苏联模式的深刻反思与系统改造,七十年代初地方分权与地方工业的兴起,改革开放以来的地方分权、财政包干制与地方竞争,以及各种政府间责任状和目标责任制的盛行。随着中国经济的市场化、现代化、全球化以及互联网技术的迅猛发展,中国传统政府治理的模式也呈现出各种各样的问题,面临了前所未有的挑战。十八届三中全会提出了推进中国国家治理体系和治理能力的现代化目标。在国家治理转型的重要节点上,我们需要系统反思中国政府治理的传统性特征、内在逻辑以及过去四十年的演进路径,预判未来可能的变革方向与挑战。

中国的央地关系与西方国家的联邦制或单一制最大的区别是,中国的央地关系是一个权威组织内部的上下级权力关系,而后者是一种契约上的平等关系,地方自治是基本原则。这个组织结构的差异决定了中国与西方国家在央地关系和国家治理方面所呈现的一系列系统的差异。以这个判断作为出发点,我将从纵向的央地关系和横向的地方竞争两个视角解析中国政府治理的传统特征、组织逻辑以及演化进程,梳理改革开放以来传统政府治理模式经历的传承与改造,同时分析近二十年中国政府治理所发生的一系列变革、挑战和应对。

我认为,从中央到地方的纵向关系看,中国长期以来呈现“行政发包制”的特征。“行政发包制”刻画的是多层级政府之间的属地化管理模式。具体而言,中央把绝大多数行政和公共事务“包”给省一级政府,省一级又进一步把绝大部分事务发包向地级市,如此“层层转包”,直至县乡基层政府。地方政府作为承包方,管理的政府事务面面俱到,无所不包,同时还拥有整个辖区的综合治理权力。

而在中国政府治理的横向关系(同级地方政府之间)上,地方官员面临晋升竞争的政治锦标赛,或者说官场竞争,这体现了中央人事权的高度集中和地方政府(地方官员)之间的竞争关系。也就是说,同一行政级别的属地承包人之间还处于晋升竞争之中,因此与一个多层级的行政发包相对应的是一个多层级同时进行的官场竞争。对于一个具体的属地承包人,不仅要完成上级发包的任务,为了晋升,还必须要比他的竞争对手完成得更为出色。晋升竞争的优胜者有可能成为上一级的发包人。

中央政府通过层层发包政府事务赋予每一级地方官员相当的决策空间,而集中的绩效考核与人事任免所引发的政治锦标赛,又赋予了每一个属地承包方强大的晋升激励和争胜冲动,纵向行政发包与横向的政治锦标赛相互结合、相互作用塑造了中国政府治理的基本特征。

过去四十年央地关系和政府治理的演变

1978年开启了中国改革开放的新时代。在行政发包制方面,我们先是看到了1980-1990年代传统治理模式在改革开放时代强势回归,大放异彩,进入21世纪之后逐渐转向自身的系统改革与转型,目前这一过程仍在进行之中。改革开放时代政府治理最大的变化还是围绕着地区经济发展的政治锦标赛被置于极为关键性的治理地位。地方官员围绕着地区经济发展而相互竞争,官场竞争驱动了地区间企业的市场竞争,而辖区企业在市场上竞争的绩效又影响了地方官员在官场竞争的命运,正是这种“官场+市场”的双层市场驱动模式为中国经济的高速增长奠定了极为重要的制度基础。

1、政府间行政发包关系的强化与发展

1979年开始,中央实施“简政放权”,即把一些属于中央部委的行政管理权和经济管理权限下放给地方政府,一直相伴随的是许多原来中央直属的企业交给地方政府所有和管理。这一波放权被学术界称之为“行政性放权”,自此以后地方政府逐渐获得了越来越多的自主决策的权力,如投资决策、吸引外资、企业管理、对外贸易等等。地方分权改革的一个突出特征是渐进性和局部突破。要让中央部委一次性大规模分权阻力很大,中央的策略就是先向一部分地区倾斜。于是深圳、厦门、珠海和汕头被开辟为经济特区,自1984年开始建立的计划单列市、14个沿海开放城市,以及随后建立的上海浦东新区、天津滨海新区,都代表了中央条条部门的权力逐步向地方下放和转移的趋势。这些权力的下放进一步加强了建国后条块管理中“块块”的权重,使地方政府从计划经济体制下的一个被动的执行者变成积极的管理者,大大调动了地方政府参与改革和发展的积极性。

计划经济留下的一个重要制度遗产就是各级政府习惯于用指标和数字进行管理,而现代国民经济核算及统计方法、技术的完善进一步强化了这一特点。改革开放以来,计划指标逐渐失去指令性质,而变成指导性,但仍然是指导经济社会工作的重要抓手。一般程序是,中央提出重大经济社会发展目标,各级地方政府积极响应,层层分解和落实中央目标。

行政发包制借助现代技术和管理方法而更加有效地进行任务发包与责任考核。这方面最突出的例子就是1980年代中期以来盛行的各种形式的政府“责任状”和目标责任制,“责任状”涵盖经济发展、计划生育、环境治理、扶贫救济、疾病预防等政府职责的各个方面,每个方面的责任最终表现为量化的任务指标,成为上级政府考核下级工作表现的重要依据。尤其在经济发展和招商引资上,省以下地方政府之间均采取签订政府责任状的形式,下级政府或部门领导对量化指标承担行政责任。有些指标如计划生育、安全生产对于行政责任人的评奖和晋升具有“一票否决”的效力。

为推动政府工作,领导责任包干制较为普遍。比如在环境污染治理方面,2008年无锡为治理太湖污染首次推出“河长制”,治理污染的责任落实到人。河长制在云南昆明治理滇池、武汉治理东湖的污染上得以应用,逐渐在全国推广。最近中央政府倡导的精准扶贫工作也是采取扶贫责任落实到人的方式,从省、市到县、乡镇层层推进。

行政发包制的“财政分成”特征在改革开放之后尤其突出。上世纪八十年代初期开始至1993年中国财政体制进入了纯粹意义的财政包干体制:“交够中央的,剩下就是省里的” 。1993年之后开始实行分税制,但中央和地方仍然是在维持过去的事权分配的基础上实现对不同税种收入的分享,行政事务的层层发包格局并未改变。

更关键的事实是,省以下还是各式各样的“财政包干制”。预算外资金长期以来在地方政府的财政收入中占据重要比例,尤其是土地出让收入,长期扮演着补偿地方政府预算内收入不足的角色。在一些发达地区,土地出让收入甚至比预算内财政收入还高。地方政府自筹资金的压力巨大。更关键的是,对于上级指定的任务目标,地方政府通常需要全力调动自身的财政资源去完成,经常的情况是“中央请客,地方买单”,或者“上级点菜,下级买单”,地方政府除了正常工作议程之外还面对一个高度不确定的多任务环境。而为了完成上级下达的新增任务,地方政府筹集额外经费又是“八仙过海,各显神通”。发包人与承包人之间行政权力的不对称性要求承包方必须具备财政和预算的灵活性和弹性,这是长期以来中国政府间财政呈现二元性(预算内与预算外并存)的根本原因。近十年来投融资平台的兴起和发展以及地方债的积累是财政二元性的延伸,是地方政府以各种金融手段应对事权与财权不对等的结果。

地方政府的工作绩效要接受上级政府的验收考核,这种绩效考核更多是结果导向的,以结果论英雄。行政事务层层发包之后,上级对下级的监察能力其实相对有限,只能依靠例行检查、专项整治和结果考核进行内部控制。尤其在政府间目标责任制、承包责任制盛行的情况下,各种评比排名、末位淘汰大行其道。这些做法的核心特征是程序和规则作用相对弱化,结果决定一切。

以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包,高度依赖于各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干,以结果导向为特征的考核和监管,这三个方面恰好构成了改革开放大部分时期我国政府间关系和行政治理的基本特征。在这种体制下地方政府享有大量的自由裁量权或非正式的控制权。而与此同时,中国不断加速的市场化改革和融入全球竞争,地方政府成为区域经济发展、对外开放和体制改革的中坚力量。

2、以经济增长为中心的政治锦标赛:“官场+市场”模式

随着党的工作重心转向经济建设,尤其是邓小平反复强调“发展是硬道理”,各级党委对地方官员的绩效考核逐渐聚焦于在区域经济发展的相关指标,如GDP增长、财税收入与招商引资规模。这就是社会各界经常谈论的所谓“GDP挂帅”、“以GDP论英雄”现象。干部考核制度对于经济发展绩效的倚重直接引发了地方官员围绕着区域经济发展的晋升竞争,即基于经济增长的“政治锦标赛”。 考虑到中国是一个多层级政府结构,实际上政治锦标赛是在地方政府的各个层级(省市县乡)同时推进,而且不同政府层级之间还相互影响,相互推动,因此中国政府体系可以看做是一个以经济发展为中心的多层级的政治锦标赛体制。

纵向的行政发包体制和横向的官员锦标赛竞争相互补充、相互作用。在改革开放时代,纵向行政发包和横向晋升竞争之间的互补关系被最大限度地激发和放大,成为中国经济高速增长和制度转型平稳推进的关键性制度基础。改革开放以来的地方分权改革使得各级地方政府掌握了关键性的行政和经济资源(如土地批租、财政补贴、融资、行政审批、基础设施),成为区域经济社会的中心和枢纽,同时又是辖区内游戏规则(如政策制定和执行)的制定者。行政发包制也使得地方官员手中的权力具有极大的自由裁量空间,从企业和老百姓的角度看,既可以成事,也可以不作为甚至败事。而地方官员之间政治锦标赛驱使地方官员将手中掌握的关键性资源和自由裁量空间转化为地区经济发展的条件和动力(如动员辖区一切可以利用的资源和规则为辖区企业创造良好的基础设施和营商环境),将地方官员从潜在的 “掠夺之手”转变为“帮助之手”,从而解决了中国区域经济发展的最大挑战。

以经济发展为基础的横向晋升锦标赛,不仅与强化的行政发包制相互作用,它还衍生出一种独具风格的政府和市场互动的模式,我称之为 “官场+市场”模式。“官场”指的是“官场竞争”,即地方官员在政治晋升上相互竞争,“市场”指的是企业在经济市场上竞争。

一方面,官场竞争的规则、方式以及激烈程度直接决定地方官员的晋升激励,进而影响地方官员推动辖区经济发展的努力,包括制定产业政策、投入基础设施、提高行政服务效率、提供土地和贷款支持,最后影响到辖区企业参与市场竞争的绩效;

另一方面,辖区内所有企业通过市场竞争实现的绩效加总起来所形成的地区经济绩效(如GDP和财税增长)又会影响到官员在官场竞争的命运。

官场竞争可能进一步加剧不同辖区企业间的市场竞争程度,比如政府的土地和资金支持使企业在市场上采取更加激进的竞争策略,而市场竞争反过来不仅影响官场竞争的结果,其经济生态还决定官员参与官场竞争的方式和策略,比如是扶持国企还是培育民企发展。这两种不同性质的竞争过程相互结合,相互作用,极大地推动了中国经济的高速发展。当然,各地区官场竞争和市场竞争的差异性也决定了不同地区政企合作和经济发展的多样化路径。

在这个模式中,地方政府必须面对市场竞争(包括参与全球竞争),其采取任何经济战略与政策必须接受市场逻辑的最终检验。在这个过程中,一个地方政府只能是全国和全球市场规则的接受者而无法操纵市场。官场竞争、市场竞争加上物质资本和人力资本跨地区的流动性使得地方官员必须善待企业和人才,在根本上限制了政府权力的任性、专断及过度干预行为。辖区企业和产业参与市场竞争的结果以反馈的形式又引导辖区内的官员与企业家携手合作,优势互补,寻找有竞争力的特色产业。“官场+市场”塑造了地区经济发展战略、产业政策与增长路径的多样性及地区间的学习效应。

在经济转型与发展的过程中,我们既需要市场企业家不断创新发展,也需要敢于引领制度、政策和发展战略创新的政治企业家精神。从僵化的计划经济体制向市场化方向改革,不仅需要具备突破传统体制的勇气和探索改革的智慧,经常还需要面对既得利益的阻力和承担政治风险。而推动区域经济发展对于地方官员来说更是一项复杂而具有挑战性的战略任务。一个地区的经济发展不仅需要地方政府的“亲商”态度与政策,更重要的是,如何利用其资源禀赋和制度条件发展优势产业,吸引人才和投资,克服市场失灵,进行制度和机制创新,提供良好的基础设施与政策环境,最终在地区经济竞争中胜出,这需要地方官员的战略和创新思维。总之这些方面都呼唤地方官员的政治企业家精神,在艰难性、挑战性和创造性方面丝毫不逊色于市场企业家精神。“官场+市场”模式恰好催生了政治和市场两种企业家精神的同时涌现和密切结合。

官员激励和政府治理是各国的难题,在发展中国家,腐败和低效的政府尤其成为经济发展的主要杀手。中国地方官员的晋升锦标赛通过在政府部门引入竞争机制,同时又结合地区间和企业间的市场竞争,创造性地给出了中国特色的解决方案。“官场+市场”的双层竞争机制为中国经济高速增长提供了原动力。

然而,“官场+市场”并非完美的增长机制,它有其擅长之处,也有短板和不足。官场竞争与市场竞争虽然都是一种竞争机制,但毕竟是性质不同的竞争方式。官场竞争因为晋升职位有限,只提拔少数的胜者,这使得官员之间的竞争更接近零和博弈(市场上企业竞争更接近正和博弈),导致其竞争动机强烈而合作动机不足。这种冲突最早期的形态是地方市场保护主义和地区封锁,到后来演变成跨行政区划企业并购和重组的困难,到区域合作(如经济一体化、污染治理的跨地区协作)进展缓慢,到市场监管和司法的地方保护主义,都与政治锦标赛的零和博弈的性质有关。

另外,地方官员在一方任职有任期和年龄的限制(企业竞争则不受这两者的限制),官员的短期化行为难以避免,加之官员主要关注被上级考核的“硬指标”(如GDP、财税和招商引资的增长),而忽略那些关系民生但在考核体系不受重视的“软指标”(如教育、医疗、环境治理等公共服务)。在我国,环保、教育、医疗、质检等都是辖区属地化服务,没有跨地区竞争,因此从我们的视角看,这些领域恰好是 “官场竞争”和“市场竞争”的双重竞争机制失灵的领域,因而社会积怨甚多。过去40年中国经济增长模式所面临的大多数问题,比如经济增长的粗放性、环境污染、教育医疗与社会保障投入不足、地方债务等等问题,也可以在“官场+市场”的视角下加以解释。

政府治理的变革、转型与未来展望

上世纪九十年代中期以来,随着市场经济的迅速发展,传统的属地化的行政发包体制正面临着严峻的挑战。当中国沿着市场化的方向改革传统计划经济,沿着经济开放的方向拥抱自由贸易和全球化,中国传统的政府治理就处于前所未有的深刻转型之中。

传统的单位制逐渐瓦解和消失,属地化联系逐渐解除和削弱,人员和资本的跨地区流动性日益增强。建立一个全国性、一体化的市场经济需要打破各类形式的地方保护主义与地区歧视,建立一整套超越属地局限的基础设施和制度环境,比如贯通全国的发达的交通通讯基础设施,覆盖全国且跨地区可携带的医疗和社会保障服务、最低收入保证及失业救济金制度,涵盖环境保护、质检、卫生、安全生产等诸多领域的全国统一的市场监管标准和行政执法体系,能够抑制“地方保护主义”的司法制度体系等等。而建立这些庞大的基础设施与保障监管体系,一是需要提高国家财政汲取能力,二是需要大规模改革传统的以属地关联为基础的传统政府治理体制。

1990年代中期之后,纵向行政发包制和横向竞争锦标赛的传统模式都面临着系统性的转型。其中的首要转型就是垂直化管理的浪潮。从银行开始,到海关、国税、工商、土地、纪检、司法,各部门都在由原来以“块块为主”的属地管理,慢慢转向中央或省内垂直管理。这些年流行起来的各式各样的项目制,也是垂直化管理的体现:上级部门以项目形式提供专项转移支付,这些都在加强中央部委或上级部门的力量,削弱地方政府的自由裁量权。

1990年代以来,国家财政预算体制经历了非常大的变革,比如实行国库集中支付,收支两条线,也就是说,政府部门从原来的收支挂钩,改成收支脱钩,目的是减少其中的腐败或者其他的问题;此外,财政预算体制改革还包括实行全口径预算、取消预算外收入和小金库等等,这些都是对原来财政包干制的改革。现在新一轮的财税体制改革又提出要重新划分中央和地方的事权和支出责任,适当增加中央政府的事权,省直管县和乡财县管的改革,这些也都是财政和预算体制改革当中非常重要的环节。

另外,政府转型中还体现在锦标赛竞争方面,中央强调淡化GDP的考核,过去以经济增长为中心的政治锦标赛经历一系列的调整。我们不再简单以GDP论英雄,而需要加大对环境治理、改善民生和技术创新、产业升级的考核力度。与此同时,对政府权力运用的各种制度约束在增强,强调依法行政、依法治国,让权力在阳关下运行,强调程序和过程的重要性。即使结果证明是好的,只要政府决策和行为触犯了法律或法规,也要对政府当事人进行问责。

中国下一步政府治理的现代化主要面临三个挑战:

第一,如何重新界定政府与市场、社会的边界,在发挥市场决定作用的同时也发挥“有为政府”的作用。目前中国政府仍然是一个强政府,大包大揽,经常扮演“一只闲不住的手”;市场与社会的任何一方面的发展高度依赖于政府,也受到政府的严厉管制。如何进一步简政放权,大力推进行政审批制度的改革,降低非国有企业进入市场的门槛,让市场发挥资源配置的决定性作用,这是改革的“深水区”,来自行政部门的阻力很大,但又是必须跨越的一道门槛。与此同时,中国在相当长的一段时间内,经济发展仍然是中国面临的中心问题和第一要务,地方竞争,尤其是地方政府的竞争在未来还将是一个重要的激励机制,如何在新时代的背景下完善政治锦标赛体制、发挥其独特作用是一个值得探索的问题。

第二,如何创新界定中央与地方的权力和责任边界,维持中央集权与地方分权的平衡。迄今为止,中国改革最重要的成功经验就是地方分权与地方竞争推动了地区创新与发展,进而推动了经济改革与高速增长,这个成功模式在现在仍然有借鉴意义。应对传统属地发包出现的地方治理问题一律采取垂直化改革的思路并非万全之策。这些权力的上收一方面削弱了地方政府的职权,限制了地方政府因地制宜和创新发展的空间,另一方面也有可能增加政府部门的官僚主义和低效率,由此垂直化改革是有很大代价的。历史上央地关系反复出现的“放权-收权循环”说明仅仅依靠央地政府权力的收放不能解决问题。事实上,导致这一问题的根源是自上而下的决策与监督机制,使得中央政府面临严重的信息不对称。如果引入有效的自下而上的监督和评价机制,加上法治的力量,这些市场与社会的监管权力不上收也可以避免地方政府的道德风险。

第三,面对各式各样的政府治理的挑战,我们如何去实现官员激励和约束的平衡。我们说,传统上中国政府治理是一个鼓励“放手做事”的体制,在锦标赛竞争和市场竞争的双重压力之下,地方官员大胆冒险与创新。只要结果被证明是成功的,即使创新实践有可能违背了当时的规定和法律,地方官员的创新也可能得到首肯和奖励。随着政府治理规范化和制度化,地方政府的决策和行动空间显然在不断缩小。我们更强调“束手做事”,要依法依规,在有限的空间、甚至是不断被压缩的空间里,地方官员要完成领域广泛的发包任务。而随着淡化GDP考核,做错事可能被事后追责,锦标赛竞争的激励可能又在减弱。

简言之,传统政府治理更倾向于强激励、弱约束、结果导向,而现代化治理更强调弱激励、强约束、结果与程序并重。如果政府是一个有限政府、小政府,弱激励、强约束带来的问题还不严重,因为此时最主要的是依法合规,不造成权力滥用。但是,中国在相当长的时间里强政府仍将存在,更重要的是,在地区经济发展过程中,地方政府尚有许多有为空间,弱激励和强约束防止了权力滥用,但也有可能带来政府不作为、庸政懒政的问题。

给定上述政府治理的挑战,我认为下一步的改革应该围绕以下几个方面展开:

第一,进一步改革地方官员竞争的锦标赛制度,完善指标考核体系,让创新、绿色、环保进入官员晋升的指标体系,在经济发展之外发挥重要的指挥棒的作用,继续让锦标赛竞争、地方竞争成为制约、激励地方主要官员的重要机制。根据各地的经济发展和自然条件,不同地区可以尝试有区别的绩效考核体系。与此同时,加强对地方官员决策和行为的长期影响的考核,如地方政府债务状况和生态环境长期影响的考核,注重地方经济发展的连续性和可持续性。

第二,在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核,在公共服务方面引入跨政府部门和地区间的竞争机制。比如利用体制内已有的监督和评价机制,如人大和政协对官员绩效的评价,这个评价应该对官员的晋升和任免发挥一定作用。另外也可利用现代移动互联技术,让百姓和企业及时评价政府部门的服务态度和效率。如同滴滴出行的司机必须接受乘客的点评,司机的口碑和顾客评价决定其抢单的能力。政府公务员以及相关职能部门也必须接受“客户”“受众”的点评,最终的评价结果应该公示,在跨部门间进行排名评比。评价结果的公示和排名可以变成“倒逼”公务员和相关政府部门改善服务态度、提高服务效率的强大力量。百姓的评价应该侧重在与民生息息相关的公共议题上,如教育、医疗、民政服务等,而企业的评价可以侧重在营商环境、行政服务效率及公务员廉洁自律等方面,可以考虑建立跨地区的营商环境排行榜。

第三,寻求中央集权与地方分权的平衡。引入多重的制衡和监督地方政府的方式之后,中央政府下放权力面临的信息和监督约束被大大放松,中央放权的两难困境在很大程度上可以避免。更多的权力可以下放给地方政府(如征税权和借债权),同时对地方政府干预全国性公共产品的供给的行为加以制约和限制(比如维护全国统一市场,消除地方保护主义和劳动力的地域歧视),中国传统的治理模式才有可能发生根本的改变。中央和地方的事权要进行重新调整,中央政府要加大支出责任,加大转移支付的力度,逐渐完善地方政府的事权与财力的匹配。

中国政府治理具有人类历史上最悠久的历史和传统,要告别中国传统的政府治理,走向符合现代化特征的政府治理,将是一个非常漫长和艰巨的过程。过去传统制度的惰性、惯性经常会导致传统制度回归的现象发生,因此政府治理的现代化必须采取渐进方式,依靠持续的努力才可能完成。

来源:《行政改革内参》2018年7月


周黎安,北京大学光华管理学院副院长,应用经济学系主任、教授、博士生导师,本科/研究生项目主任,北京大学工商管理研究所所长,北京大学“十佳教师”,教育部“长江学者”特聘教授。他于北京大学获得经济学学士、硕士学位,于斯坦福大学获得经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇,2017年出版专著《转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版)》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究,在国内外学术界产生了广泛影响。


延伸阅读:

厉以宁:中国股份制改革的历史逻辑(纪念改革开放四十周年)

周黎安:央地关系与政府治理——回顾与展望





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