经济与发展

周黎安:央地关系与政府治理——回顾与展望

时间:2018-03-29

3月23日,周黎安教授在北大光华“2018两会后经济形势和政策分析会”上发表演讲,主题为《央地关系与政府治理:回顾与展望》。

过去四十年中国央地关系和政府治理方面最突出的特征是:地方分权与地方竞争。地方分权与地方竞争为中国四十年高速经济增长奠定了关键性的制度基础,成为中国增长模式极为重要的一部分。在当前新的发展条件下,如何在维护地方分权和地方竞争的基础上实现中国国家治理能力和治理体系的现代化,是我们面前的一大挑战。

中国两千多年的官僚治理体制本质上属于一种“行政发包制”:中央将治理的任务和责任层层发包给不同层级的地方政府,地方官作为承包人拥有属地的综合治理权和自由裁量权。

“行政发包制”作为中国治理的传统基因一直延续和演化,也贯穿新中国六十多年的历史。毛泽东在苏联高度集中的计划体制内发动了一次又一次的地方分权的尝试,试图在计划经济的体制内植入“地方分权”“地方竞争”,结果并不是很成功。邓小平继续地方分权的改革,但是在一个市场化和全球化的架构内进行,获得了巨大的成功。

与地方分权相配套,围绕着地区经济发展的地方竞争成为中国经济增长的动力机制。地方竞争包含两个层次:一是地方官员之间围绕着辖区经济增长的锦标赛竞争(我称之为政治锦标赛或官场竞争),二是辖区间的企业在市场上竞争。更重要的是,官场竞争的命运与辖区企业在市场上的竞争结果息息相关,因而衍生出“官场+市场”模式。这是中国过去四十年高速增长所依赖的重要制度基础。

九十年代中期以来,系统的属地化的行政发包体制正面临着严峻的挑战,建立一个全国性、一体化的市场经济需要打破各类形式的地方保护主义、地区歧视和“地方割据”,建立一整套超越属地局限的基础设施和制度环境。过去五年中央开始淡化GDP挂帅,强调绿色发展、创新和民生。

传统政府治理更倾向于强激励、弱约束、结果导向,而现代化治理更强调弱激励、强约束、结果与程序并重。如果政府是一个有限政府、小政府,弱激励、强约束带来的问题还不严重,因为此时最主要的是依法合规,不造成权力滥用。中国在相当长的时间里强政府仍将存在,更重要的是,在地区经济发展过程中,地方政府尚有许多有为空间,政治企业家仍然不可或缺,弱激励和强约束防止了权力滥用,但也有可能带来政府不作为、庸政懒政的问题。

下一步的改革可以在以下方面推进:

第一,进一步完善地方官员竞争的锦标赛制度,让创新、绿色、环保进入官员晋升的指标体系;根据各地经济发展和自然条件,不同地区尝试有区别的绩效考核体系;加强对地方官员决策和行为的长期影响的考核,如地方政府债务状况和生态环境长期影响。

第二,在“自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核,在公共服务方面引入跨部门和跨地区的竞争机制。利用现代移动互联技术,让百姓和企业及时评价政府部门的服务态度和效率,建立跨部门的公共服务质量排行榜和跨地区的营商环境排行榜。

第三,寻求中央集权与地方分权的平衡,引入多重的制衡和监督地方政府的方式之后,中央政府可以下放更多权力,让地方政府拥有更多自主权。

周黎安,北京大学光华管理学院教授,博士生导师,应用经济学系主任,北京大学经济政策研究所(IEPR)副所长,教育部“长江学者”特聘教授。1988年和1991年分别获得北京大学经济学学士和硕士学位;2002年获得美国斯坦福大学经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在Review of Economics and Statistics, Journal of Public Economics, Journal of Health Economics, Strategic Management Journal等国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇,2017年出版专著《转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版)》;在官员晋升激励与行为、政府治理、政治关联和大饥荒的长期影响等方面进行了开创性研究,在国内外学术界产生了广泛影响。


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