经济与发展

徐宪平:防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”

时间:2017-12-17

12月17日,第十九届北大光华新年论坛在北京大学百周年纪念讲堂举行。本次论坛的主题是“新时代新思想——致敬改革开放40年,庆祝北大建校120周年”。国务院参事、北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平出席论坛并发言。

徐宪平曾任长沙市副市长、国家发改委副主任等职务,他在演讲中讲述了20多年前,长沙分离企业子校和推进社会保障制度改革的案例,尤其是在推动社保制度改革过程中,险些因“挪用养老保险金”酿成大风波,幸而,劳动部实地了解到长沙市的改革举措是真心实意想把社保基金做大,最终认可其改革行为。

徐宪平通过自己的改革经历总结了五点启示:第一是改革试点的灵魂是突破;第二,改革成本需要共同承担;第三,政府重在营造市场环境;第四,改革需要试错容错;第五,改革者要勇于担当。

徐宪平提醒大家,改革是一场变革,是一个创新,要鼓励探索,允许失败。对探索者要予以积极的支持,对失败者要秉持宽容的态度,防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”,唯真改革者不试问。

“重大的改革举措需要政府企业社会在认识上,目标上,行动上形成共识,更需要三者共同承担改革成本,共建共治共担共享是一条基本原则。”徐宪平表示,改革仍然需要在先行先试中突破,仍然需要基层首创与顶层设计的有机结合,仍然需要自下而上与自上而下的有效互动,上下统一。

以下为实录:

主持人:从计划经济进入到市场经济,在九十年代中国经济的舞台上,一大批改革开放的践行者取得了杰出的成就,今天我们邀请到了他们当中的三位优秀的者,和我们逐一分享他们的故事和思想。同时请到了光华管理学院张志学教授在每位嘉宾演讲后,分别与他们对话。

这个环节我们请出的第一位演讲嘉宾,他曾是一位学者型官员,在90年代改革攻坚之时,他在湖南进行改革试点,有着丰富的执政经验与管理经验。我们有请国务院参事、原发改委副主任,北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平先生上台发表演讲。

徐宪平:尊敬的刘俏院长,各位老师、各位嘉宾、同学们:

波澜壮阔的改革开放进程即将进入第40年,在这奔腾不息的改革开放大潮中,有多少艰辛的探索、伟大的创造,有多少可歌可泣,令人荡气回肠的故事:从真理标准的讨论、小岗村农民的生死状,到社会主义市场经济体系的构建、中国特色社会主义新时代的开启,这一幅幅的历史的画卷展现在我们面前,也像一面面高扬的旗帜引领我们一路前行。

上世纪九十年代,国有企业改革破冰启航。我那时在长沙市政府工作,负责国有企业改革。作为基层一线的一个改革的参与者,推动者,经历了许多的事情,留下了深刻的记忆。今天,我想列举两个案例,结合当前改革的实践,谈五点启示。

从当时的改革背景看,1992年初,邓小平同志发表南方谈话,强调不改革死路一条,提出了一个著名的论断:划分姓资姓社的标准,就是“三个有利于”,是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合实力,是否有利于提高人民的生活水平。当年召开的十四大确立了一个非常重要的目标,就是要建立社会主义市场经济体制。1993年,十四届三中全会提出要转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。这是当时改革的大背景。

国有企业要进入市场面临三大问题:一是体制问题。管理落后,技术创新缺乏活力,人员、资产不能流动,劳动、工资制度最大的弊端就是吃大锅饭,搞平均主义。二是结构问题。“小而全”、“大而全”,支柱产业不强,优势企业不多,企业集约化、专业化程度低。三是包袱问题。沉重的人员包袱,债务包袱和企业办社会的包袱,严重地削弱了企业的市场竞争力,扭曲了企业作为市场主体的行为。政府推进改革面临的棘手问题,两句话形容:“人往哪里去?钱从何出来?”

从国企的困境看,请看这张表上的数据,全国国有企业富余人员2400万人,每年工资支付达960亿元,比上年国有工业利润还要高100多亿元;财政部调查的3.7万个国有企业,平均负债率达到75%。如果扣除合作后的国有资产亏损额高达80%以上;全国企业办的医院的病床数占全国病床总数的三分之一,全国企业办的学校达到1.8万多所。1995年,从全国看,国有企业亏损面为44%,亏损额达到527亿元。从长沙看,亏损面为39.1%,亏损额达到2.37亿元。

我讲的第一个案例:分离企业48所子校。1996年1月23日,国务院召开第97次总理办公会,把长沙列为优化资本结构试点城市,这是时任国务院副总理朱镕基抓的一项重大的改革。所谓“优化资本结构”试点,就是以国有企业为重点,以城市为依托,以“增资减债、择优改造、分流分离、兼并破产”为主要内容,通过发挥城市的整体功能和综合优势,通过推进相关配套改革,让国有企业转换机制轻装上阵,进入市场。记得国家经贸委在南昌召开试点城市培训会,我在会上发言,讲了两个观点:第一,“试点的灵魂就是突破”,没有突破试点就失去了意义;第二,“突破在地方,规范在中央”,地方在试点中创造的突破性经验,如果实践可以推广,应该上升为中央的规范性政策。

为了寻找试点的突破口,当时我们的市委书记带领市委市政府一班人先到特困企业蹲点调查,召开市委常委会议研究如何解决国有企业重点难点问题,最长的一次会议开了9个小时。最后一致认为,政府要做政府该做的事情,围绕把企业培育成真正的市场主体,减轻企业负担,增强企业活力,把长沙市市区48所企业子校一次性分离出来,交给教育行政部门来管理。

这48所子校教学质量不高,有些因企业经营困难,办学经费得不到保障,骨干教师大量流失。经测算,教育部门接管后,每年办学经费需2000万元,还不含基建投资和设备添置。我们采取多方筹措、共同承担的办法,把城市教育附加费提高一个百分点,筹集了1500万元资金,办教育是政府的事,财政增加教育经费拨款500万元,同时把子校的资产、土地一次性无偿移交给教育行政部门,国土、房产部门免费办理产权及过户手续,真正做到了改革的成本政府、企业、社会共同负担。这一成功的经验,得到了国家经贸委的充分肯定,并且在全国大力推广。

第二个案例,推进社保制度改革。社保制度是国有企业改革的重大配套措施,也可以说是社会主义市场经济体制的一项基础性工程。当时面临的状况和问题是,社保改革刚起步,制度不完善,企业很艰难,资金缺口大。1996年,我们加大兼并破产力度,全市就有13家破产企业,涉及到上万名职工和离退休人员,缴纳不起社会保险费用的单位,比例占到了参保单位的38%,拖欠了4350多万元。从国家到省里,社保管理机构是分割、重叠的,劳动部门管企业,人事部门管机关事业单位,铁路、民航、邮电、银行等11个经济效益好的行业实行行业统筹。社会保险最大的两个功能——互助共济、防范风险的功能,几乎丧失。地级市政府非常艰难,一方面要在持续渐进的改革中完善制度,弥补缺陷,另一方面开动脑筋,千方百计要“找米下锅”,解决“僧多粥少”的问题。

在制度创新上,保险范围从失业保险、工伤保险到养老保险,养老保险从“差额统筹,差额下拨”到“全额统筹、全额下拨”,保险覆盖面从国有企业到非国有企业。最大的困难就是资金筹措。我们调研中了解到,长沙市劳动局1.1亿元资金,存在银行,每年利息收入1018万元。湘江上有两座大桥,每年收费3800万元,扣掉运营维护成本后有纯收入3200万元。拥有这两座大桥产权的市建委,正需要一大批资金启动环城公路建设,解决市区交通拥堵状况。于是,市委市政府研究决定,用市劳动局的1.01亿元资金,买了市建委拥有的评估价值为3亿元左右的两座大桥,收费权限16年,这样,劳动局增加了两倍多的收入,市建委立即可以开工建设环线,一举两得。但随即有人告状,说我们挪用了养老资金,上面有批示,审计署、劳动部纷纷关注,社会上传言要处理人,差点酿成大的风波。劳动部派人实地了解后,觉得我们是为社保着想,把蛋糕做大,这个事在上上下下的理解中才得以平息。这两个案例,当时在全国有点影响,事后,我写了两篇总结思考的文章,发表在《瞭望》周刊和《战略与管理》杂志上。

今天回头看,我觉得仍然不乏启示意义。

启示之一:改革试点的灵魂是突破。现在改革进入过深水区、啃硬骨头、打攻坚战的阶段,进入到存量改革与增量改革并重的阶段。按总书记的话说现在是爬雪山、过草地的阶段,更具艰巨性和复杂性。改革仍然需要在先行先试中突破,仍然需要基层首创与顶层设计的有机结合,仍然需要“自下而上”与“自上而下”的有效互动。“上下同欲者胜。”

启示之二:改革成本需要共同承担。重大的改革举措不仅需要政府、企业、社会在认识上,目标上,行动上形成共识,更需要三者共同承担改革成本。共建共治共担共享是一条基本原则。

启示之三:政府重在营造市场环境。更好发挥政府作用,根本在于围绕培育市场主体,减轻企业负担,增强企业竞争力,提高资源配置效率,为所有企业营造一个公平竞争、稳定透明、可预期的市场环境。有所为有所不为。

启示之四:改革需要试错容错。改革是一场变革,是一个创新,要鼓励探索,允许失败。对探索要予以积极的支持,对失败要秉持宽容的态度,防止改革中的“领头羊”变成“替罪羊”。唯真改革者不是问。

启示之五:改革者要勇于担当。改革者要有格局,有情怀,为改革事业既要有冲锋陷阵的胆识、勇气,又要有心甘情愿承受委屈、责任的担当,从而推动形成“一马当先,万马奔腾”的改革氛围。“苟利国家生死以,岂因祸福避趋之。”

张志学:谢谢分享,我们光华管理学院老师和学生都非常热爱你,称你为徐老师。今天你讲的非常激动人心,就前面的演讲嘉宾勾画了改革开放的上层的制定,而我们对改革开放的一些案例,大家比较少的接触,一年多之前,康乃尔教授写了一本书《自下而上的改革》,追踪了长江三角洲的企业的历程,今天是一个自下而上和自上而下的一个有机互动。我本人得到的一个启示是在改革开放的历程当中,就是一大批一线的基层的政府官员的大胆的探索和求真务实保证了改革的顺利进行。我们知道几年以后,你调往了北京,在发改委任副主任,参与了“十二五”规划的制定和实施,也参与到“十三五”规划的前期调研工作。那时候中国面临很多的问题,与你在湖南有所不同了。请问你回顾“十二五”规划的过程中,当时中国的主要的问题是什么,哪些方面做出了新的改革的突破。谢谢你徐老师。

徐宪平:谢谢志学老师,回想起来,给我印象最深,也是具有突破性的事情,就是关于收入分配“两同步”方针的提出。

“十五”、“十一五”这两个五年,GDP年均增长分别为9.8%、11.2%。但是财政收入年均增长18.8%、21.3%。规模以上工业企业的利润总额增幅就更高,分别为27.5%、29.1%。与此同时,居民收入增长只有7.4%、8%。当时社会上有一种看法,说财富分配向政府、向资本、向企业倾斜,GDP增长迈一大步,财政收入、企业利润迈两大步,居民收入迈一小步。

针对这个现象,“十二五”规划首次提出:“努力实现居民收入增长与经济发展同步,劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。”这一政策效应很明显,“十二五”期间,经济增长年均7.9%,但居民收入年均增长8.9%,高出一个百分点。国家统计局数据表明,我国基尼系数最高的年份是2008年,达到0.491,“十二五”期间持续下降,去年已经降到了0.465。尽管还是高的,但一直在下降。今年前三季度,GDP增长6.9%,居民收入增长7.5%,又高出0.6个百分点。

两同步方针的背后,也折射出改革发展理论的不断创新。从改革开放初期提出允许一部分人通过劳动和合法经营先富起来,到十四届三中全会提出“效率优先,兼顾公平”,到十七大提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配要注重公平”,到十八届三中全会提出“发展成果更多公平惠及全体人民”。在十九大报告中,习近平总书记进一步强调“两同步”的方针,对我们是一个很大的鼓舞。

张志学:谢谢徐老师,让我们看到对改革实践的思考,从自下而上的反馈,从而让自上而下有了一个发展,谢谢您的分享。




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